REFORME DU CESEDA: nivelé, raboté, arasé, que reste-t-il du Droit d'Asile?

Analyse publiée le 21 juillet 2014 par ADA http://ada-grenoble.org/10-association-ada/84-reforme-dui-ceseda-nivele-rabote-arase-que-reste-t-il-du-droit-d-asile

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La réforme du Code de l'Entrée et du Séjour des Etrangers et du Droit d'Asile est en frémissement depuis plus d'un an.

Le Ministère de l'Intérieur a produit un pré-projet de loi le 10 juin 2014, destiné à être discuté en Conseil des Ministres le 23 juillet 2014, et à être présenté comme projet de loi devant l'Assemblée nationale.
Cette réforme est dictée par l'obligation faite de transposer les nouveaux textes européens: directive "qualification" du 13/12/11 (obligation de transposition au 21/12/13), et directives "accueil" et "procédure" du 26/06/2013 (transposition au 21/07/2015). La volonté de toiletter le CESEDA procède d'une intention louable. Elle offre une "refonte" du livre VII du CESEDA, intégrant également des décisions du Conseil d'Etat, et clarifiant des couches successives de réformes.

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Cependant sur les principes et surtout sur des points techniques encadrant l'examen des demandes, cette réforme traduit un raidissement et un net recul sur les garanties procédurales, combinés à des moyens chroniquement sous évalués. Deux points majeurs sont l'objet d'inquiétudes profondes: le caractère d'exception de la "procédure prioritaire", devenue "procédure accélérée", est renforcé avec la disparition des dernières garanties devant la Cour nationale du Droit d'Asile; le droit au séjour disparaît totalement pour tous les demandeurs d'asile, au profit d'un "droit au maintien sur le territoire" aux contours mal définis. Enfin, la réforme se contente des mesures "a minima" proposées par les directives, vidant les quelques garanties avancées de leur substance. Alors que le pré-projet se dit issu de quatre mois de consultation nationale sur l'Asile aboutissant au rapport Létard-Touraine du 28/11/2013, il n'en reprend aucune des conclusions ni des préconisations. Tout cela pour ça…

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Si on attendait encore le changement, on ne peut être que déçus par cette continuité dans le pire. La réforme vise avant tout à réaliser des économies – de façade puisque dans le fond elle entraînera plus de dépenses – et à répondre au discours à la mode qui invoque une augmentation du nombre de demandeurs d'asile et veut que notre système soit "à bout de souffle" – un discours qui en réalité ne manque pas d'air: sur les 6 premiers mois de 2014, le nombre de demandeurs d'asile est en diminution en France, et sur le long terme la demande reste stable.
Le gouvernement doit retirer de ce projet les dispositions les plus toxiques, sous peine d'asphyxier définitivement le droit d'asile.

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Une réforme des procédures qui tend vers un amoindrissement des garanties
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Le pré-projet de loi présenté en Conseil des Ministres vise à transposer les directives refondues en 2011 et 2013.
Il remet en cause des principes fondamentaux de la demande d'asile, et amoindrit gravement les garanties d'un examen approfondi et personnalisé des demandes dans le cas des "procédures accélérées".

a) Remise en cause du principe fondamental du droit au séjour, et de son corollaire, la liberté de circulation sur le territoire français
- Les demandeurs d'asile ne sont plus admis au séjour mais relèvent d'un "droit au maintien sur le territoire français", sans aucune des garanties liées au séjour en terme d'accès aux droits. Le document proposé (une attestation de dépôt de demande d'asile valable 6 mois) n'offre aucune garantie.
- Les conditions d'accueil évoluent, et l'OFII est maître d'œuvre: il décide de l'hébergement au niveau national, et verse l'ATA qui varie en fonction de la structure de famille. Quitter l'hébergement sans autorisation entraîne le retrait de ces droits.

- L'OFPRA peut clore le dossier des demandeurs d'asile s'ils quittent sans autorisation leur lieu d'hébergement plus de 48h. Ceci relève d'une assignation à résidence ou à un cantonnement.
- Aucune provision n'est prise quant au droit au travail (accessible dans un délai de 9 mois selon la directive).
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b) Inégalité de traitement dans la procédure avec le renforcement des procédures accélérées
- Plus de critères conduisant à une procédure d'examen accélérée: sur décision de la préfecture (en contradiction avec les dispositions de la directive européenne qui prévoit une autorité unique) pour les POS, les demandes abusives frauduleuses abusives ou dilatoires, ou les demandes irrecevables (émanant d'une personnes bénéficiant d'une protection internationale), et sur décision de l'OFPRA pour les demandes jugées infondées.
- Des conditions d'examen devant l'OFPRA moins sécurisante (obligation de signer l'entretien durant l'audition, contrairement aux procédures normales)

- Introduction d'une procédure accélérée devant la Cour nationale du Droit d'Asile: délai de 2 semaines pour le dépôt d'un recours (1 mois pour la procédure normale), passage devant un juge unique (pas d'assesseur HCR et Etat), délai de traitement de 4 mois maximum.

- Introduction de la notion d'irrecevabilité d'une demande de réexamen, ou d'une demande d'asile émanant d'une personne reconnue réfugiée dans un Etat membre ou un Etat tiers (le Conseil d'Etat dans un arrêt de décembre 2013 avait limité cette possibilité si la protection n'était pas effective).

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La réforme, loin de proposer des dispositions plus favorables comme l'enjoignent les directives, s'en remet entièrement aux critères émis par la directive Procédure de 2013 sensés être des dispositions minimales, soit une aggravation des critères par rapport à la situation actuelle.

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c) Des garanties sans garantie

- La réforme, à l'instar de la directive, met en avant la notion de vulnérabilité (accès au logement et aux droits, possibilité d'annuler une procédure accélérée pour le personnes vulnérables) sans définir de critère de vulnérabilité, et s'en remet entièrement à l'OFII et à son service médical – au risque d'introduire une surenchère à la torture.

- Présence d'un conseil au cours de l'audition à l'OFPRA (directive procédure), mais aucune spécification de son rôle, de la prise en charge financière du conseil (aide juridictionnelle, présence des associations…)
- Mise en avant des critères de fraude (mentir sur les documents, le trajet, l'identité…) sans renforcer les garanties lors de l'accueil en préfecture notamment (présence d'un interprète, information écrite dans une langue comprise par les personnes…)

La réforme proposée du CESEDA ne fait qu'accroître les pouvoirs des préfectures, dans l'orientation vers une procédure et dans le contrôle des flux.

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A ces dégradations s'ajoute l'absence d'effort sur les conditions d'accueil.
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Le dispositif d'hébergement reste dramatiquement sous évalué. Le nombre de places en CADA est insuffisant (553 places en Isère, dont 80 places en "accueil temporaire"). Les demandeurs d'asile sont exclus de l'hébergement d'urgence "demandeurs d'asile" (HUDA: La Relève, PHU de l'ADATE s'ils n'ont pas un droit au séjour (expulsion du logement dans le délai d'un mois après un rejet OFPRA). Ils sont également exclus de l'hébergement d'urgence accessible par le 115. L'ADA évalue à un maximum de 1300 le nombre de personnes entrées en qualité de demandeur d'asile depuis 5 ans et concernées par un hébergement précaire ou sans hébergement aucun.

La création de 2000 places de CADA supplémentaires en 2014 au niveau national est sans commune mesure avec les besoins réels. Le rapport des Inspections Générales d'avril 2013 préconisait dans un but d'économies et d'efficacité de créer 10000 places supplémentaires de CADA (35000 contre 25000 prévues pour 2014).
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La régionalisation de la demande d'admission au séjour des demandeurs d'asile (avril 2009, Grenoble est responsable pour l'Isère, la Savoie, la Hte Savoie et la Drôme) relève d'une logique de réduction budgétaire (moins de personnel par préfecture, moins de bornes EURODAC), mais entraîne des coût supplémentaires bien plus conséquents: complexité administrative, accroissement net du nombre de demandeurs d'asile dans les préfectures d'instruction, charges (transport, traduction…) supplémentaires pour des associations non financées. La régionalisation s'accompagne d'une inégalité de traitement entre les territoires, puisque les "plateformes d'accueil des demandeurs d'asile" financées et pilotées par l'OFII (La Relève en Isère) sensées intervenir pour toute une région n'agissent en réalité que pour le département dans lequel elles sont basées.

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Résultat: les préfectures sont tentées par des stratégies de dissuasion (limitation du nombre de places en hébergement, complications pour l'accès aux démarches, multiplication des procédures prioritaires) pour limiter l'attractivité de leur territoire – et ça marche: baisse de 4,5% des 1ères demandes en Isère en 2014.
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La proposition de réforme du gouvernement Valls n'est rien de moins qu'un nivellement par le bas, puisque dans son esprit et comme sa lettre, nombre de propositions et de mesures ne présentent qu'une version basse des directives européennes – un raidissement des dispositions d'un CESEDA pourtant déjà bien sévère. Pourtant, ces mêmes directives ne cessent d'exiger des Etats Membres que les dispositions nationales plus favorables soient maintenues et que la protection des droits des demandeurs d'asile et des réfugiés ne soit pas affaiblie par le droit européen, et que leur interprétation assure une effectivité réelle des droits des demandeurs.
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Ce rabotage est une déception pour toutes les associations et tous les réfugiés. Il met en péril le droit d'asile en France et donne un mauvais signal à l'Europe. Il est encore temps d'en sortir par le haut, et au gouvernement de revoir sa copie. Il reste encore quelques mois, et la concertation de l'automne 2013 ne manquait pas d'idées!